COMITE DE NEGOCIATION INTERGOUVERNEMENTAL
CHARGE D'ELABORER UN INSTRUMENT INTERNATIONAL
JURIDIQUEMENT CONTRAIGNANT VISANT UNE ACTION
INTERNATIONALE CONCERNANT CERTAINS POLLUANTS
ORGANIQUES PERSISTANTS

Première session
Montréal, 29 juin - 3 juillet 1998
Point 4 de l'ordre du jour provisoire

1. Le présent document a pour objet de donner une liste indicative d'articles de fond susceptibles de figurer dans un instrument juridiquement contraignant de portée mondiale intéressant les polluants organiques persistants. Ces articles sont énumérés sans préjudice de la méthode que le Comité de négociation intergouvernemental pourrait envisager d'adopter. Il s'agit d'un plan général présenté à titre indicatif.

2. Pour établir la liste d'articles, on s'est inspiré des accords multilatéraux suivants :

a) Le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone, adopté en septembre 1987 en vertu de la Convention de Vienne pour la protection de la couche d'ozone;

b) La Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination, adoptée en mars 1989;

c) La Convention sur la diversité biologique adoptée en mai 1992;

d) La Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, adoptée en mai 1992;

e) La Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification, en particulier en Afrique, adoptée en juin 1994; et

f) L'instrument international juridiquement contraignant propre à assurer l'application de la procédure de consentement préalable en connaissance de cause dans le cas de certaines substances chimiques dangereuses qui font l'objet du commerce international, dont l'adoption et prévue en septembre 1998.

3. On s'est inspiré aussi du Protocole sur les polluants organiques persistants relatif à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance établi sous les auspices de la Commission économique des Nations Unies pour l'Europe, et dont l'adoption est prévue en juin 1998; mais ce protocole n'a pas de portée mondiale. Au paragraphe 10 de la décision 19/13 C, le Conseil d'administration du Programme des Nations Unies pour l'environnement a recommandé de tenir dûment compte, lors de l'élaboration d'un instrument juridiquement contraignant de portée mondiale, des travaux entrepris pour mettre au point un protocole régional sur les polluants organiques persistants, dans le cadre de la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance. Le texte du projet de protocole a été diffusé sous la cote UNEP/POPS/INC.1/INF/4 et le Comité trouvera sous la cote UNEP/POPS/INC.1/3 des informations sur d'autres instruments pertinents .

4. L'étude de tous les accords environnementaux multilatéraux consultés a permis de faire un dénombrement simple des différents types d'article déjà inclus dans ces différents accords. Cette liste indicative ne comprend pas les articles qui ne présenteraient qu'un intérêt mineur pour la rédaction d'un instrument international juridiquement contraignant relatif aux polluants organiques persistants. Par exemple, la Convention sur le consentement préalable en connaissance de cause inclut un article sur les autorités nationales désignées, mais cette question n'est propre qu'à ce contexte et ne serait guère applicable à l'instrument relatif aux polluants organiques persistants. On peut aussi citer le cas de l'article traitant de l'utilisation durable des éléments constitutifs de la diversité biologique et qui figure dans la Convention sur la diversité biologique.

I. ARTICLES DE FOND POSSIBLES

5. On trouvera ici une liste des articles de fond qui pourraient figurer dans un instrument international juridiquement contraignant portant sur les polluants organiques persistants, ainsi qu'un brève description de la place faite à chacun de ces articles dans les accords environnementaux multilatéraux considérés :

A. Préambule

6. Le préambule pourrait indiquer les principales étapes de l'élaboration d'une politique ainsi que la justification scientifique essentielle de la convention. Tous les accords environnementaux multilatéraux étudiés comportent un préambule.

B. Définitions

7. Cet article pourrait comporter une définition des principaux termes employés, avec leur acception aux fins de la convention. La façon dont ces définitions sont formulées peut en effet affecter considérablement la portée de la convention. Tous les accords environnementaux multilatéraux comportent un article de cette nature, intitulé "emploi des termes" dans les conventions sur la désertification et la diversité biologique .

C. Objectif(s)

8. Un tel article énoncerait très brièvement et en termes généraux l'objectif d'ensemble de la convention. Les conventions relatives à la diversité biologique, aux changements climatiques, à la désertification et au consentement préalable en connaissance de cause comportent un article de ce genre; ce n'est pas le cas de la Convention de Bâle ni du Protocole de Montréal.

D. Mesures propres à réduire ou à éliminer les rejets de

polluants organiques persistants dans l'environnement

9. Cet article aurait pour but d'encourager ou de rendre obligatoire l'adoption de certaines mesures propres à réduire ou à éliminer les rejets de polluants organiques persistants particuliers. Parmi les différents accords environnementaux multilatéraux examinés, seuls la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et le Protocole de Montréal traitent des moyens de réduire la production, l'utilisation ou le rejet de substances chimiques. Mais ces deux instruments portent sur des substances qui ne seront sans doute pas visées dans l'instrument relatif aux polluants organiques persistants. Deux accords environnementaux multilatéraux, la Convention de Bâle et la Convention sur le consentement préalable en connaissance de cause portent bien sur certaines des mêmes substances chimiques, et sont principalement destinés à contrôler les mouvements transfrontières de produits chimiques ou de déchets. Pour ces dispositions, il serait intéressant de retenir le modèle qu'offre le Protocole sur les polluants organiques persistants relatifs à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance - dont la portée n'est pas universelle - étant donné qu'il traite de la plupart des substances chimiques que devrait viser un instrument international juridiquement contraignant sur ces polluants et étant donné qu'il vise à éliminer ou réduire certains rejets. Cependant ce Protocole présente une limite évidente : il ne porte que sur les rejets dans l'atmosphère, et méconnait donc d'autres milieux. Un article de fond portant sur les mesures qui seraient de nature à réduire ou à éliminer les rejets des polluants organiques persistants dans l'environnement pourrait comporter les trois sections suivantes :

a) Elimination de la production ou de l'utilisation de certaines substances chimiques. Une telle disposition obligerait les Parties à cesser de produire ou d'utiliser certaines substances chimiques, dont la liste pourrait figurer en annexe. Par exemple, pour chaque substance, une annexe pourrait préciser si l'élimination à envisager s'applique à la production ou à l'utilisation ou aux deux, ainsi que toutes conditions s'appliquant à cette norme d'élimination et la date à laquelle la mesure devrait être appliquée. Une telle disposition figure déjà dans le Protocole sur les polluants organiques persistants relatifs à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance. Le Protocole de Montréal a ensuite été amendé de façon à inclure des dispositions interdisant la production et l'utilisation ("la consommation"). Par exemple, chaque Partie doit s'assurer que "pendant la période de douze mois commençant le 1er janvier 1996 et, ensuite, pendant chaque période de douze mois, chacune des Parties veille à ce que son niveau calculé de consommation des substances réglementées du Groupe I de l'annexe A soit réduit à zéro" et "chaque Partie produisant une ou plusieurs de ces substances veille, pendant les mêmes périodes, à ce que son niveau calculé de production de ces substances soit réduit à zéro" (Article 2A, paragraphe 4, tel qu'amendé par la septième Réunion des Parties, en décembre 1995);

b) Limitation de la production ou l'utilisation de certaines substances chimiques : Une section de ce genre de l'article pourrait obliger les Parties à restreindre l'utilisation ou la production de certaines substances chimiques, dont la liste pourrait figurer en annexe. Par exemple, pour chaque substance, une annexe pourrait préciser quelles utilisations ou quelles méthodes de production seraient autorisées, les conditions qui s'appliqueraient à ces restrictions et la date ou les dates où ces mesures devraient être appliquées. Une telle disposition figure bien déjà dans le Protocole sur les polluants organiques persistants relatif à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance. En vertu du Protocole de Montréal, et selon un calendrier défini, la production et la consommation de certaines substances, dont la liste figure dans une annexe, devraient être réduites, d'un pourcentage donné;

c) Dispositions relatives à la réduction des émissions de certaines substances chimiques : cette section de l'article pourrait obliger ou encourager les Parties à prendre des mesures relatives à certaines substances chimiques ou certains groupes de substances chimiques, dont la liste pourrait être donnée dans une annexe. Par exemple, pour chaque substance ou groupe de substances chimiques, une annexe pourrait préciser certaines mesures que les Parties pourraient ou devraient prendre pour réduire les rejets de ces substances, par exemple : entreprendre des inventaires nationaux des projets de polluants, établir des objectifs de réduction des rejets; encourager ou rendre obligatoire l'observation de normes d'émissions; et encourager l'utilisation des meilleures techniques disponibles. Des annexes techniques pourraient comporter des prescriptions ou des directives plus précises. Des dispositions comparables figurent dans le Protocole sur les polluants organiques persistants relatif à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance et dans la Convention-cadre sur les changements climatiques.

E. Plans d'action nationaux et rapports d'activité

10. Un article sur ce sujet mettra les Parties dans l'obligation d'élaborer des plans d'action nationaux pour l'accomplissement de leurs obligations en vertu de la Convention, et de rendre compte, à la Conférence des Parties, des progrès accomplis. L'élaboration et l'application de plans d'action, de politiques et stratégies nationaux sont prévues par les conventions sur la lutte contre la désertification et sur la diversité biologique ainsi que par le Protocole sur les polluants organiques persistants relatif à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance. La Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification inclut aussi des plans d'application régionaux, qui sont consignés dans des annexes. Et bien que la Convention-cadre sur les changements climatiques ne comporte pas d'article particulier sur l'établissement de rapports, elle inclut des dispositions rendant obligatoire la remise de certains rapports.

F. Procédure à suivre pour ajouter des nouvelles substances

chimiques au champ d'application de la Convention

11. Un article sur ce sujet pourrait définir la procédure à suivre pour sélectionner de nouvelles substances chimiques qui seraient couvertes par la Convention. Les critères, à cette fin, pourraient être précisés dans une annexe. La Convention relative au consentement préalable en connaissance de cause est le seul accord environnemental multilatéral qui comprenne un article expressément conçu pour permettre d'ajouter des substances chimiques au champ d'application ou d'en donner la liste. Les substances chimiques dont l'inclusion est proposée sont déterminées par un organe subsidiaire de la Conférence des Parties, qui décide si la substance chimique en question doit être visée par la Convention. Le Protocole sur les polluants organiques persistants relatif à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance ne comporte pas d'article portant précisément sur la procédure à suivre pour ajouter de nouvelles substances chimiques au champ d'application de la Convention mais comporte des dispositions relatives à la procédure d'amendement du Protocole et de ses annexes. En outre, l'organe exécutif de la Convention sur la pollution atmosphérique à longue distance a adopté une décision portant sur l'information à soumettre et sur les procédures à suivre pour ajouter de nouvelles substances aux domaines visés par le Protocole. Pour ce qui est du Protocole de Montréal, la Réunion des Parties peut ajouter de nouvelles substances chimiques visées par le Protocole en amendant celui-ci. Dans la Convention de Bâle, les amendements à apporter aux catégories de déchets à contrôler ou aux autres annexes peuvent être adoptés par la Conférence des Parties. Le problème ne se pose pas s'agissant des conventions sur la désertification et sur la diversité biologique, mais le protocole relatif à la sécurité biologique qui est en cours de négociation dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique pourrait comprendre des dispositions prévoyant l'addition de certains organismes génétiquement modifiés par le génie génétique moderne.

G. Gestion et élimination des stocks de polluants organiques persistants

12. L'article portant sur ce thème pourrait encourager ou obliger les Parties à prendre des mesures appropriées pour assurer une gestion ou une destruction écologiquement rationnelles des stocks de polluants organiques persistants. La Convention de Bâle oblige l'importateur de déchets dangereux ou autres à se doter de la capacité de gérer et de détruire ces déchets d'une façon écologiquement rationnelle. Le Protocole sur les polluants organiques persistants relatif à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance comprend des dispositions obligeant les Parties à prendre des mesures efficaces pour faire en sorte que ces stocks soient détruits d'une façon écologiquement rationnelle. Le Protocole de Montréal traite la question par le biais des conséquences de la réglementation concernant la production ou la consommation. La question n'est pas traitée dans les conventions sur le changement climatique, sur la désertification, sur la diversité biologique ou sur le consentement préalable en connaissance de cause.

H. Echange d'informations

13. L'article portant sur ce thème pourra faciliter l'échange d'informations, notamment en prévoyant l'établissement de rapports sur les progrès accomplis dans l'exécution des obligations visées par l'instrument. Tous les accords environnementaux multilatéraux qui ont été étudiés comprennent des articles portant sur l'échange ou la transmission d'informations, bien que certains d'entre eux traitent ensemble cette question et d'autres sujets comme la recherche, la sensibilisation de l'opinion, et l'action éducative. Le Protocole sur les polluants organiques persistants relatif à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance comprend un article prévoyant l'échange d'informations et de technologie.

I. Information, sensibilisation et action éducative

14. L'article sur ce thème serait un moyen de faire mieux connaître au public les questions liées à la Convention, en particulier celles qui concernent la santé et l'environnement. Parmi les accords environnementaux multilatéraux étudiés, les conventions sur les changements climatiques, sur la désertification et sur la diversité biologique comprennent chacun des articles qui portent sur la sensibilisation du public, la Convention sur la diversité biologique traitant aussi, dans le même article, la question de l'action éducative. Dans le Protocole de Montréal, la Convention de Bâle et la Convention sur le consentement préalable en connaissance de cause, d'autres articles comportent des dispositions ayant trait à l'action éducative ou à l'information. Le Protocole sur les polluants organiques persistants relatif à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance comprend un article sur la sensibilisation et l'information du public, que les autorités sont tenues d'éclairer sur ces polluants.

J. Recherche, développement et vérification

15. Un article sur ce thème permettrait d'encourager la recherche, le développement et la vérification, de façon à faire mieux comprendre les problèmes que posent les polluants organiques persistants, à dégager des moyens de résoudre ces problèmes et à définir un point de référence à partir duquel on pourra mesurer l'effet de la Convention. Les conventions sur les changements climatiques, la désertification et la diversité biologique, le Protocole de Montréal et le Protocole sur les polluants organiques persistants relatif à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance contiennent tous un article sur ce thème, mais ce n'est le cas ni de la Convention de Bâle ni de la Convention sur le consentement préalable en connaissance de cause.

K. Assistance technique

16. Un article sur cette question pourrait comporter des dispositions conçues pour promouvoir l'assistance technique et le transfert de technologie aux pays en développement. Le Protocole de Montréal, la Convention sur la désertification et la Convention sur le consentement préalable en connaissance de cause comportent déjà un article sur ce sujet. La Convention sur la diversité biologique comprend elle aussi un article, plus large, sur la coopération technique et scientifique. La Convention de Bâle et la Convention sur les changements climatiques traitent la question du transfert de technologie dans des articles portant sur les aspects financiers.

L. Ressources et mécanismes financiers

17. Un article sur ce thème pourrait encourager ou obliger les gouvernements à fournir les ressources nécessaires pour appliquer la Convention et présenterait les mécanismes financiers permettant de collecter, de gérer et de répartir ces ressources. Le Protocole de Montréal et les Conventions de Bâle, sur le changement climatique et sur la désertification comprennent un article sur ces questions. La Convention sur la diversité biologique traite ces deux questions séparément dans deux articles, l'un sur les ressources financières et l'autre sur le mécanisme financier. La Convention sur le consentement préalable en connaissance de cause ne comprend pas d'articles distincts sur les ressources et le mécanisme financier.

M. Respect des dispositions

18. Un article sur ce thème définirait des mécanismes permettant de déterminer les situations où une Partie ne respecterait pas les dispositions de l'instrument et ce qu'il conviendrait de faire à son égard, ou inviterait la Conférence des Parties à mettre au point et adopter de tels mécanismes. Un article de ce genre figure déjà dans la Convention sur le consentement préalable en connaissance de cause, dans le Protocole de Montréal et dans le Protocole sur les polluants organiques persistants relatif à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, mais non dans les autres accords environnementaux multilatéraux examinés.

N. Règlement des différends

19. Un article sur ce thème permettrait de définir les modalités de règlement des différends entre les Parties concernant l'interprétation ou l'application de la Convention. Un tel article figure déjà dans tous les accords environnementaux multilatéraux étudiés, à l'exception du Protocole de Montréal, où le règlement des différends est traité dans la Convention de Vienne pour la protection de la couche d'ozone.

O. Dispositions institutionnelles

20. Les articles relatifs à la création de la Conférence des Parties et du secrétariat pourraient comporter des dispositions institutionnelles et notamment des dispositions à caractère provisoire. A l'exception du Protocole sur les polluants organiques persistants relatif à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, tous les accords environnementaux multilatéraux étudiés comprennent des articles prévoyant l'organisation d'une Conférence des Parties ou, dans le cas du Protocole de Montréal, la Réunion des Parties, et d'un secrétariat. En outre, la Convention sur la lutte contre la désertification comprend un article définissant des dispositions provisoires et la Convention sur la diversité biologique comprend des articles sur les dispositions provisoires relatives au financement et au secrétariat. Bien que la Convention sur le consentement préalable en connaissance de cause ne comprenne pas d'articles relatifs à des dispositions provisoires à prendre, la conférence diplomatique qui aura lieu en septembre 1998 afin d'adopter la Convention se saisira d'un projet de résolution portant sur de telles dispositions.

II. AUTRES ARTICLES A EXAMINER EVENTUELLEMENT

21. En outre, plusieurs autres articles figurent d'ordinaire dans les conventions internationales. Ils traitent des modalités d'amendement, de l'adoption d'annexes et de leurs amendements, de la signature, de la ratification, de l'acceptation, de l'approbation ou de l'accession, du droit de vote, de l'entrée en vigueur, des réserves, de la dénonciation, du dépositaire, et des textes faisant foi. Certains de ces articles sont souvent désignés sous le nom de "dispositions finales", et figurent dans tous les accords environnementaux multilatéraux que l'on a consultés. On trouvera dans le document UNEP/POPS/INC.1/5 le libellé de l'article qui pourrait figurer parmi les dispositions finales d'un instrument international juridiquement contraignant sur les polluants organiques persistants.

III. ANNEXES POSSIBLES

22. Un instrument international juridiquement contraignant sur les polluants organiques persistants pourrait comporter une ou plusieurs annexes, qui donneraient des spécifications plus détaillées qu'il serait difficile d'intégrer dans le corps du texte. La procédure d'amendement de ces annexes serait plus simple. Les accords environnementaux multilatéraux que l'on a consultés pour rédiger le présent document comportent tous divers types d'annexes. Compte tenu des différents articles de fond que l'on a évoqués plus-haut, ces annexes à un instrument juridiquement contraignant sur les polluants organiques persistants pourraient comprendre : la liste des substances chimiques dont l'utilisation et la production devraient être éliminées; la liste des substances chimiques auxquelles devraient être appliquées des mesures de réduction des rejets; les règles à observer pour la gestion et l'élimination sûres des polluants organiques persistants, et les critères de sélection des polluants qui pourraient faire l'objet d'une action internationale ultérieure.

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